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搶人大戰背后,什么阻礙了人口流動?

來源:澎湃新聞 | 作者:萬喆 | 時間:2019-11-28 | 責編:申罡

近期,《海南省新一輪戶籍制度改革實施方案(試行)》明確海南基本取消本?。ǔ惩猓┞鋺粝拗?,省外居民可在滿足一定條件下落戶。

此舉首先引發房地產市場熱切關注,許多人猜測,這是房地產“限購”政策要“變天”的先兆。不過,其實無論是基于何種原因和目的,引進人才恐怕都是各省市當前所面臨的重要問題。

流動人口變遷史與經濟發展史一脈相承

中國的流動人口變遷,與經濟發展歷史一脈相承。

改革開放四十年,人口遷移流動一直扮演著重要角色。

由于戶籍制度的限制,改革開放前人口流動極小。上世紀80年代初,《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》發布,國家放寬了對農村人口進入中小城鎮就業生活的限制,公民身份管理和糧食供給體制的改革也方便了人口流動。盡管放松程度十分有限、地方政府對人口流動的支持意愿也不高,但我國流動人口規模從1982年的657萬人增加至1990年的2135萬人,年均增長約7%。

上世紀90年代開始,流動人口規模以更快的速度增長,從1990年的2135萬人增至2010年的22143萬人,年均增長約12%。大量農村剩余勞動力進入城市,促進了個人、家庭及社會、國家財富的積累。公平對待流動人口的理念也隨之提出。2006年,國務院出臺第一個關于農民工問題的系統性文件《關于解決農民工問題的若干意見》,提出“公平對待、一視同仁”的基本原則。

根據國家衛生健康委員會的《中國流動人口發展報告2018》,人口流動與產業結構變化和優化息息相關。1978年第一、二、三產業人均創造產值比例為1:7:5,而從業人員的比例為5:1:1。2016年,第一、二、三產業人均創造產值比例約為1:5:4,從業人員的比例為1:1:1.6。從產業配置的角度來看,產業結構升級、人口紅利釋放與社會勞動生產率提升齊頭并進,帶來了中國連續幾十年的高速增長“奇跡”。

但是,從2015年開始,流動人口規模發展出現新的變化,從此前的持續上升轉為緩慢下降,國家統計局數據顯示,2015年全國流動人口總量為2.47億人,比2014年下降約600萬人;2016年同比減少171萬人,2017年繼續減少82萬人。

而且,老年流動人口數量持續增長,兒童流動人口規模近年來有所下降,勞動力尤其是農民工有從東部沿海地區向中西部地區回流的現象。

這大抵是“搶人”大戰爆發的背景。2017年以來,“宣誓”搶人的省份有海南、四川、江西、山東、吉林、云南等,而一些大城市如武漢、西安、長沙、成都、鄭州、濟南等也在火熱地摩拳擦掌。

“人”愿意在哪兒???

想要“搶人”,是不是得了解一下“人”是怎么想的?

盡管對所謂“一線城市”“二線城市”的分類方法并未有完全統一的標準,但根據一般共識,認為“北京、上海、廣東、深圳”屬于一線城市,“新一線城市”主要是指經濟發展較好的省會城市、直轄市等。

中國醫學科學院的一項研究中發現,利用國家衛生健康委流動人口動態監測調查數據,結果顯示,等級越高的城市,流動人口長期居留意愿的比例越高??傮w而言,60.7%的調查對象打算在流入地長期居住。一線城市和新一線城市流動人口有居留意愿的比例分別為66.6%和63.0%,高于均值。

這和現實狀況基本一致。

中國城市人口集聚正在大幅分化。盡管近年來一些一線城市采取了不少“限制人流”措施,但其吸引力仍十分強勁,是人口流入的重要目的地。而部分新一線城市和其他城市則正好相反,面臨人口外流。

2001-2010年,一線、新一線、其他線城市全域常住人口年均增速分別3.4%、1.9%、0.6%; 2011-2016年,增速分別1.5%、1.2%、0.4%。由于全國人口自然增長率為0.5%,意味著一線、新一線以外的城市許多已經開始人口外流。

毋庸置疑,一線城市的經濟發展狀況、工作崗位充裕度、生活多樣化選擇性、公共服務設施等,都使它們成為人口遷移的“首選”。但從其他城市的人口遷移情況看,即使同為新一線城市,分化也很明顯,一些新一線城市如東北的沈陽、哈爾濱等,人口也開始凈遷出。直轄市中,天津2017年人口較2016年減少5萬;另一些如杭州、成都、重慶、長沙等城市人口凈流入強勁。2018年末,杭州全市常住人口為980.6萬人,比2017年末增加33.8萬人,人口增量排名全國第四,且其人口流入量連續多年保持著高增長態勢。

究竟是什么決定著人口遷移意愿?

什么決定著人口遷移意愿?——身份認同

首先可能是“身份認同”。而在中國語境下,“戶口”是不可繞過的話題。

中國社會科學院在2011年的一篇研究報告中指出,擁有戶口的外來人口認同本地身份的發生比是沒有本地戶口的外來人口的7倍。這說明,戶籍制度對外來人口的本地身份認同有著顯著作用,是外來人口實現心理認同的重要障礙之一。

2019年中國醫學科學院的研究報告也顯示了相似的結果,認為戶口性質對流動人口的居留意愿有較大影響。其發現,一線城市中農業戶口的流動人口占比為70.6%,新一線城市、二線城市和三線城市中農業戶口流動人口占比均為85%左右。但作為流動人員主要成分的他們,基本上為農村戶口,其居留意愿更弱。

而許多學者在“外來人口”和城市融入概念上的研究更有啟發意義。也就是說,同是“外來人口”,有獲得戶籍和沒有戶籍的區分,而在其城市融入的過程中,就會造成相當大差別。當流動人口在城市融入上沒有融入感和歸屬感,自然也就缺乏居留意愿。

這種機制性安排首先包含了一些實際性、物質上的隔閡,如一些城市在招工、住房、社保等等方面都對外來人員予以排斥。當然,政府也在不斷推進相關改革。2014年3月,中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》。隨后國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。黨的十九大報告進一步強調破除阻礙人口流動的壁壘,促進市民化的發展,特別要求“破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端,使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會”。

但是,這種長期的二元化機制已經成為一種潛移默化的價值觀念和社會心理。尤其是近年來,也有一些地方因城鎮化速度過快、自身治理能力提升不夠等原因,較為簡單粗暴地采取了清理人口、遏制需求的政策,以削足適履,進一步鞏固了社會主導群體對社會資源的排他性占有,加劇了對外來人口的制度化排斥與心理性排斥。

什么決定著人口遷移意愿?——經濟能力

愿不愿意留下來,也要看看自己融入能力如何。其中,經濟能力是重要考量。

多項研究都發現,收入越高,居留意愿就越強。

但值得注意的是,從收入的絕對值來看,流動距離對就業收入具有“乘數效應”,即流動范圍越廣,就業收入越高。只是,人口跨區域流動獲得的就業收入升高,并不易相應轉化為較高的城市融入能力。這是因為,跨區域流動人口主要集中在經濟發達地區,收入與當地經濟發展程度相適應而“較高”,與當地城鎮居民的收入差距仍大,尤其是農業戶籍流動人口。因此,我們常??吹搅鲃尤丝诘拖M、高積累及回遷意愿強烈的特征。

多項研究都表明,住房性質對流動人口居留意愿有較強影響。相較于有住房的流動人口,有單位安排低租金或免費住房的流動人口居留意愿更低,而市場價格自租房的流動人口居留意愿往往還要低。

福建師范大學的研究發現,73.38%的流動人口選擇租住房,22.06%的流動人口居住在單位提供的宿舍或就業場所里,擁有自己住房或租住公租房的比例只有4.55%。從居住區位看,城鄉結合部和遠郊農村各占46.05% 和26.57%,中心城區為27.38%,居住邊緣化特征突出。說明在城市高企的房價面前,流動人口的經濟能力和購房能力仍弱。而擁有自有房的流動人口,城市居留意愿強度遠高于其他產權類型的流動人口,居住在中心城區者的城市居留意愿稍高于居住在城鄉結合部。

當然,經濟地位可能并不完全是指客觀經濟地位,而在于外來人口與本地居民的經濟收入差異。這決定了外來人口對其本地身份的認同感。社科院研究表明,客觀經濟地位差異這一變量并不具備統計上的顯著性,受訪者的主觀社會地位評價這一變量卻具有統計上的顯著性。當外來人口的社會地位主觀評估每下降一個檔次,其認同本地身份的可能性也就越低。因此,心理上的“相對剝奪感”才是外來人口身份認同的重要形成機制之一。這種心態不僅僅是由于客觀經濟條件差異造成的,更是因為制度性社會資源分配不平等所帶來的。

什么決定著人口遷移意愿?——穩定性

愿不愿意留下了,還要看能不能獲得穩定性。這種“穩定性”通常包括三個方面,即工作的穩定性、家庭的穩定性和社會保障的穩定性。

從工作情況看,流動人員的職業類別對其居留意愿有較強影響。專業技術人員及辦事人員居留意愿最強烈,商業服務業人員、農業及產業工人和無固定職業及其他類型的流動人員居留意愿依次遞減;相比于雇員及其他身份流動人口,雇主和自營勞動者擁有更高的居留意愿;受教育程度對居留意愿的影響較為相似,即隨著受教育程度越高,流動人口選擇長期居住的可能性越大;而40-49歲流動人口具有最強的居留意愿,特別年長和年輕的居留意愿都相對弱。這些幾乎都顯示,不僅僅是因為收入高低問題,相對穩定的工作可能帶來更強的居留意愿。

從家庭情況看,與家人一起居住的流動人口居留意愿高于單獨居住者?;橐鰻顟B對流動人口居留意愿均有較強影響,在婚流動人口擁有更強的居留意愿;此外,相比于父母無流動經歷的流動人口,父母有流動經歷的流動人口更趨向于在流入地長期居留;而在流入地的家庭規模越大,流動人口的居留意愿也越強;近些年,隨著“留守兒童”問題被社會廣泛關注,兒童教育問題也成為流動人口是否有居留意愿的影響因素。

從社會保障情況看,居民健康檔案的建立與否和健康教育的種類均對流動人口居留意愿有較大影響,建立居民健康檔案的流動者居留意愿,明顯高于未建立居民健康檔案者和不清楚是否建立居民健康檔案者,同時隨著接受健康教育種類的增多,流動人口居留意愿也略微提升;醫療保險對各類城市流動人口的居留意愿也有顯著影響。相比于無醫療保險的流動人口,參與合作醫療保險的流動人口居留意愿略有提升,而意愿最強的為擁有城鎮職工醫療保險(含公費醫療)的流動人口;兒童教育保障需求也非常急迫,人口大量流入的一二線城市,小學生增長速度往往遠快過常住人口的增長。西安、長沙、武漢的小學生增長率,都突破了8%,而其常住人口增長率分別只有4%、3%和1.7%。

“搶”人就是搶未來

如果縱觀人口流動歷史,我們必須說,從限制人口流動,被動接受人口流動,地方政府、尤其是省會城市等對流動人口排斥、拒絕、不感興趣,到今天“蜂擁而上”“趨之若鶩”想要吸引流動人口,是經濟發展的必然結果,也是思維發展的必然結果,這是一種進步。

在一番“搶人大戰”后,應該說,不少城市都“喜提活人”,2018年,常住人口增量超過10萬的城市,共有16個,其中深圳、廣州、西安和杭州都超過了30萬,西安更是成為西北首座、北方第九座人口破千萬的城市。

無論是基于何種原因和目的,引進人才恐怕都是各省市當前所面臨的重要問題。一方面,經濟發展、技術創新需要大量建設人才;另一方面,老齡化、少子化已經成為大趨勢。因此,“搶”人才就是搶未來,并非虛言。

過去有一些城市也提出過“人才引進”策略。其思路偏向于,我們要的是人才,不是隨便什么人。誠然,人才是難得的,人人都想要的,人人則是平凡的,隨處可見的。但是,十年樹木百年樹人,人才不是短期能夠培養,也不能天然就專指性培養,而需在大眾中培育、積累、脫穎而出。沒有廣泛的大眾基礎,也沒有普遍的“尊重人”機制,即使使用了一些方法,在短期內吸引、匯聚些人才,也必然難以持續。

因此我們看到,城市們掏出了“戶籍”政策的靈活性,當作吸引人的一項“法寶”。這是市場的力量,是良性發展的必然趨勢。

與此同時,我們也必須看到,對于人口流動的政策和措施,還存在很多人為的藩籬和界限。這些藩籬和界限,此時已經不但是對那些被限制流動人群的歧視和傷害,或也已經在傷害地方經濟和發展。

當然,還必須看到,二元化的戶籍制度之所以產生,和其時的治理能力較弱、資源較為缺乏有關。時至今日,物質已極大豐富,但治理能力是否與之完全匹配?在面對流動人口問題時,我們睜大雙眼,我們拭目以待。

后記

城鄉二元化體制下流動人口問題,始終是我們所有人喉間骨鯁。當一向被稱作“人口大國”的我們,也開始擔心人“不夠”了,當一向高高在上的省會城市“戶口”,也開始向大眾“俯身招手”了,其間經歷過多少悲歡離合。

但這只是個開始。

當人們不會再用“即使不喜歡你,也要和你一起建設城市”的心態生活,轉變才剛剛開始。吸引人的背后,是如何滿足人民群眾日益增長的新需求,解決“不平衡、不充分”的新問題,這才是地方政府往后要啃的硬骨頭。

從根本上說,城市的開放心態和制度的包容性,才是吸引人才的“法寶”。城市的現代化治理能力,才是未來的關鍵競爭力。

(作者萬喆為經濟學家,澎湃新聞特約評論員)


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